علیرضا نفیسی، سعید طهماسبی
در یادداشت‌های پیشین بحث‌های فراوانی پیرامون چگونگی تحلیل سیاست‌ها انجام دادیم و در قسمت قبل مروری بر نهادهای تحلیل داشتیم؛ اما آنچه تاکنون کمتر به آن پرداخته شد، «عامل» تحلیل است یا به‌طور ضمنی، کارشناسان دستگاه‌های دولتی و سیاست‌گذاری را مدنظر قرار می‌دادیم. اما در بسیاری از مواقع، به علت محدودیت در توان کارشناسی موجود در بدنه دولت، فرایند «تحلیل» در بیرون از دولت انجام می‌شود. در ادامه به معرفی دو مدل برای این تحلیل بیرونی اشاره می‌شود:
برون‌سپاری[۱]
برون‌سپاری و واگذاری فرایند «تحلیل» جهت تهیه پیش‌نویس‌های سیاستی، با هدف استفاده از ظرفیت‌های تخصصی خارج از بخش عمومی و دولتی، کاری بسیار مفید و توصیه‌شده است؛ البته استفاده از کارگزاران و پیمانکاران در این زمینه، الزامات خاص خود را ایجاد می‌کند. به‌عنوان مثال پیش از انجام برون‌سپاری، چند مسئله است که باید توسط کارفرما روشن شود:
- اهداف پروژه، به‌صورت دقیق، واضح و تاحدامکان جزئی
- قلمروی موضوعی پروژه با توجه به سیاست‌ها و تحقیقات قبلی
- الزامات بودجه
- ذی‌نفعان اصلی.
همچنین برای انجام برون‌سپاری، باید بررسی‌های لازم جهت انتخاب کارگزار (پیمانکار) انجام گیرد و بهتر است تلاش شود با ایجاد فراخوان و رقابت میان متقاضیان، بهترین کار با حداقل هزینه انجام شود. برگزاری فراخوان، علاوه بر اینکه به عدالت نزدیک‌تر است، موجب می‌شود که از همان ابتدا، متقاضیان برای تهیه طرح‌های پیشنهادی[۲] انجام کار، تلاش بیشتری کنند. بدین منظور، برای هر برون‌سپاری، باید سازمان دولتی یک «دستورالعمل مناقصه» تهیه کند. این دستورالعمل، هم در هنگام برگزاری مناقصه و هم در حین همکاری، با واضح نمودن اهداف و مراحل پروژه، به هر دو طرف کمک می‌کند. در این دستورالعمل، ابتدا اطلاعاتی عمومی مانند اهداف و مقاصد پروژه، بودجه تخصیص‌یافته و زمان‌بندی‌های پروژه آورده می‌شود. سپس توصیف مفصلی پیرامون کار، نحوه پشتیبانی از کارگزار، فواصل و نحوه گزارش‌دهی کار توسط کارگزار و فعالیت‌های تکمیلی مربوط به مستندسازی و اشتراک‌گذاری دانش آورده می‌شود. سپس الزامات مربوط به شایستگی‌ها و صلاحیت‌های لازم کارگزار، نحوه محاسبات مالی، نحوه حل‌وفصل اختلافات و قالب و موعد ارسال طرح پیشنهادی قید می‌شود.
سپس مؤسسات کارگزار بر اساس مواردی چون میزان فهم از موضوع، تجربیات و عملکرد قبلی، ظرفیت‌ها و زیرساخت‌ها، امتیازبندی شده و معمولاً سه تا پنج متقاضی، به‌منظور ارائه طرح پیشنهادی در جلسات حضوری مصاحبه انتخاب می‌شوند. مصاحبه‌ها باید تا حد ممکن، یکدست و دقیق اجرا شوند. برای این جلسات، باید به مواردی چون نیاز به تسهیل‌کننده، زمان کافی و برابر برای ملاقات، نحوه ارزیابی فرایند ملاقات تجاری، سنجه‌های صریح جهت ارزیابی هماهنگ کارگزاران، دعوت از ذی‌نفعان مهم و… توجه شود. برخی از پرسش‌هایی که در این جلسات پرسیده می‌شود، می‌تواند پیرامون دانش عمومی سیاست‌گذاری، تخمین مدت‌زمان موردنیاز برای انجام کار، نحوه و میزان مشارکت طرفین در کار، روش‌ها و رویکردهای پیشنهادی کارگزار و توافق پیرامون روش‌ها و سنجه‌های ارزیابی باشد.
جهت ارزیابی متقاضیان، علاوه بر نتایج مصاحبه، باید طرح‌های پیشنهادی آن‌ها به‌دقت بررسی و کارگزاران طبق یک جدول واحد امتیازدهی شوند.
نکته مهمی که معمولاً از آن غفلت می‌شود آن است که پس از انتخاب پیمانکار و آغاز پروژه، نباید او را رها کرده و صرفاً به گرفتن گزارش‌کارهای از قبل توافق‌شده اکتفا نمود، بلکه باید به‌صورت مستمر به پایش و مدیریت عملکرد آن پرداخت. باید مطمئن شوید که جریان دوسویه اطلاعات میان شما و کارگزار برقرار است و از جمله داده‌ها و اطلاعات لازم در اختیار کارگزار قرار می‌گیرد. ترجیح کارگزار، وجود یک راه ارتباطی مشخص (معمولاً با مدیر پروژه) است که دستورات و تأییدات مشخصی از او دریافت نماید. باید نمایندگان کلیدی سازمان شما و مؤسسه کارگزار، در بازه‌های زمانی منظم یکدیگر را ملاقات نمایند و به بررسی و پایش فرایند بپردازند. گزارش پیشرفت کار نیز می‌تواند هم به‌صورت گزارش‌های غیررسمی و هم گزارش‌های مکتوب و مستند (در مورد پیشرفت‌های مهم) باشد.
برون‌سپاری تحلیل در کشور ما، معمولاً با آسیب‌ها و چالش‌هایی همراه است. به تعدادی از این موارد به اختصار می‌پردازیم:
۱- باید توجه کرد که همان‌طور که قبلاً مشاهده کردیم، «تحلیل»، صرفاً به تهیه یک پیش‌نویس سیاستی و تأیید آن توسط نهاد دولتی ختم نمی‌شود. تهیه اطلاعات در حین اجرا و انجام ارزیابی سیاست‌ها و تولید دانش از نتایج ارزیابی (بینش‌های سیاستی) و اصلاح سیاست‌ها با استفاده از نتایج به‌دست‌آمده نیز همگی کارهایی از جنس تحلیلی هستند. یکی از آسیب‌های برون‌سپاری در کشور ما، ختم ارتباط با مؤسسات علمی و پژوهشی کارگزار، پس از تحویل و تأیید طرح‌های پژوهشی است. اما ازآنجاکه کارشناسان دولت به‌طور دقیق در جریان فرایند تهیه و تدوین پیش‌نویس سیاستی برون‌سپاری شده نبوده‌اند، طبعاً در پایش، ارزیابی و اصلاح سیاست‌ها نیز چندان موفق نخواهند بود؛ لذا باید قراردادهای برون‌سپاری طوری تنظیم شود که پیمانکار، ارتباط خود را تا پس از اجرا نیز حفظ کند و حتی ترجیحاً بخشی از ارزشیابی کار او، به موفقیت سیاست در عمل نیز وابسته باشد.
۲- استفاده از مناقصه، هر چند انتخاب افراد شایسته را محتمل‌تر می‌سازد ولی در کشور ما با محدودیت‌هایی مواجه است. یکی از این محدودیت‌ها، نبود زیرساختی برای اطلاع‌رسانی عمومی به تحلیل‌گران و پژوهشگران است که در نتیجه، بسیاری از افراد و مؤسسات شایسته اصلاً از برگزاری مناقصه مطلع نمی‌شوند و در نتیجه برگزاری مناقصه با عدم آن عملاً تفاوتی ایجاد نمی‌کند و ممکن است صرفاً پوششی برای رانت‌جویی قانونی مهیا سازد.
۳- حتی در صورتی که فراخوان عادلانه‌ای داده شود، فرایند انتخاب نیز بسیار مهم است که عادلانه باشد. مشاهده می‌شود که عموماً داشتن معروفیت یا سوابق صرفاً علمی و نظری یک ملاک برای انتخاب کارگزاران تحلیل است؛ در حالی که یک کارگزار خوب باید دارای بینش و سوابق خوبی در سیاست‌گذاری عمومی و مطالعات بین‌رشته‌ای اجتماعی باشد. علاوه بر این ممکن است انتخاب به‌صورت سلیقه‌ای صورت گیرد که در این صورت تلاش برای حضور ذی‌نفعان متکثر با منافع متنوع در جلسات انتخاب کارگزار می‌تواند از این مورد جلوگیری نماید.
نگاهی فنی‌تر به موضوع
سند Procurement Guide for Social Marketing Services را دانلود کنید.[۳]
۱- برون‌سپاری را در چه مراحلی از فرایند سیاست‌گذاری می‌توان انجام داد؟ (راهنمایی: ص۱۵)
۲- برخی شاخص‌های ارزیابی متقاضیان و برخی سؤالاتی که می‌توان در جلسه مصاحبه پرسید را مثال بزنید. (راهنمایی: صص۱۷، ۲۰ و ۲۲)
۳- نمونه‌ای از «دستورالعمل مناقصه» را در صفحه ۳۵ ببینید.
اندیشکده‌ها
نوع پیشرفته‌تری از نهادهای تحلیلی مستقل که امروزه بیشتر در خدمت سیاست‌گذاری قرارگرفته‌اند، در دنیا به «کانون تفکر» یا «اندیشکده» معروفند[۴]. این نهادها، بر خلاف مدل سنتی پژوهشگاه‌ها و دانشگاه‌ها، عمدتاً از طریق گفتمان‌سازی و نه لزوماً سفارش پروژه مستقیم از دستگاه سیاست‌گذار یا مجری بخش عمومی عمل می‌کنند. در این مدل، کمتر یک رابطه کارفرما و کارگزاری یا زنجیره تأمینی برای خدمت‌رسانی اندیشکده به نهادهای سیاست‌گذار برقرار است؛ بلکه اندیشکده، بستری امن و مستقل برای پژوهش، نقد و تحلیل‌های آزاد سیاستی فراهم می‌کند. در برخی موارد، حتی اندیشکده از افکار عمومی برای گفتمان‌سازی وسیع و فشار بر سیاست‌گذاران نیز استفاده می‌کند و اصلاً مخاطب مستقیم خود را نه دولت، بلکه مردم تعریف می‌کند.
یک نکته مهم در مورد مدل مطلوب این اندیشکده‌ها، حاکمیت و تأمین مالی مستقل آن‌ها از دستگاه‌های دولتی (بخش عمومی) است. این اندیشکده‌ها، شخصیت‌های حقوقی مستقلی هستند که می‌توانند (مانند بخش خصوصی در فعالیت‌های اقتصادی) در درون خود، ساختارهایی جذاب و با محدودیت‌های بوروکراتیک حداقلی برای همکاری نخبگان و روشنفکران مهیا سازند. بنیادهای خیریه و عام‌المنفعه، احزاب و سایر اجتماعات مردمی، نقش بیشتری در تأمین مالی این اندیشکده‌ها (نسبت به دولت) دارند.
مروری بر گزارش Global Go To Think Tank Index
نسخه کامل گزارش ۲۰۱۷ را از لینک زیر دریافت نمایید:https://repository.upenn.edu/cgi/viewcontent.cgi?referer=&httpsredir=1&article=1009&context=think_tanks
با مروری بر گزارش، به پرسش‌های زیر پاسخ دهید:
۱- انواع اندیشکده‌ها چگونه در گزارش طبقه‌بندی شده‌اند؟ (ص۹)
۲- برخی از روندهایی که در مورد اندیشکده‌ها در دنیا برای شما جالب است، را استخراج کنید. (ص۱۳)
۳- معیارهای اصلی گزارش ۲۰۱۷ در سنجش کیفیت و رتبه‌بندی اندیشکده‌ها چیست؟ (ص۳۱)
۴- شاخص‌های سنجش تأثیرگذاری (impact) اندیشکده چیست؟ (ص۳۳)
۵- بهترین اندیشکده در دنیا، طبق رتبه‌بندی این گزارش، کدام است؟ (ص۵۷)
۶- اندیشکده‌ها در چه حوزه‌های سیاستی ورود کرده‌اند؟ (ص۴۵)
۱- ساختار مؤسسه WSIPP و نحوه تأمین مالی آن
موسسه WSIPP که پیش‌تر درباره آن صحبت کردیم، نمونه‌ای از مؤسسات تحلیلی مستقل از دولت به‌شمار می‌رود. این مؤسسه در سال ۱۹۸۲ و در کالج ایالتی اِوِرگرین[۵] در ایالت واشنگتن تأسیس شد. از همان سال تاکنون ترکیب شورای مدیریت مؤسسه با تغییراتی مواجه بوده، اما سعی شده تا این ترکیب به‌گونه‌ای باشد که استقلال مؤسسه حفظ شود. در حال حاضر ۴ سناتور و ۴ نماینده از هر انجمن حزبی ایالت، مدیر کارکنان مجلس سنا و نمایندگان (۲ نفر)، سه نماینده از دانشگاه اورگرین (که مؤسسه در ابتدای شکل‌گیری در این دانشگاه حضور داشته و از حمایت‌های دانشگاه برخوردار بوده)، رئیس دانشگاه اورگرین و دو نفر منصوب از طرف فرماندار ایالت (مجموعاً ۱۶ نفر) اعضای شورای مدیریت مؤسسه می‌باشند. در حال حاضر اکثریت این شورا در اختیار قانون‌گذاران است و عناصر اجرایی و آکادمیک، با نمایندگان خود به تعادل شورا کمک می‌کنند.این مؤسسه به لحاظ مالی نیز دارای منابعی مستقل از بخش دولتی است. مؤسسه از ابتدای شکل‌گیری تا حالا کمک‌های مالی از اورگرین دریافت می‌کند. حدوداً ۶۰۰ هزار دلار در هر سال بودجه مؤسسه است. خدمات مالی و اداری مؤسسه، توسط اورگرین تأمین می‌شود. در مقابل مؤسسه نیز ۵.۵ درصد از کل درآمدهای حاصل از انجام مطالعات خود را به اورگرین می‌دهد و این مبلغ به‌نوعی خدمات حسابداری و اداری ارائه شده توسط اورگرین را پوشش می‌دهد. WSIPP در کنار این مبالغ دریافتی، از دو نهاد خیریه بزرگ در آمریکا هم کمک‌هایی دریافت می‌کند که این دو، بنیاد مک‌آرتور[۶] (یکی از ده بنیاد خصوصی بزرگ آمریکا) و دیگری خیریه پیو[۷] هستند.[۸]
۲- اندیشکده Brookings
بروکینگز، یکی از بزرگ‌ترین اندیشکده‌های دنیاست که در ایالات‌متحده امریکا فعالیت می‌کند. این مؤسسه، مأموریت خود را این‌گونه بیان می‌کند: «ارائه پیشنهاد‌های نوآورانه و عملیاتی در راستای سه هدف عمده: تقویت دموکراسی آمریکایی، ارتقای رفاه اقتصادی و اجتماعی، ایجاد امنیت و فرصت‌های مناسب برای آمریکایی‌ها و تأمین یک نظام بین‌المللی بازتر، امن‌تر و تعاملی» و شعار آن عبارت است از: «کیفیت، استقلال، تأثیرگذاری». طبق رتبه‌بندی Global Go To Think Tanks Report، این اندیشکده برای نهمین سال متوالی، بهترین اندیشکده جهان شناخته‌شده است. همچنین عنوان «تأثیرگذارترین اندیشکده در سیاست عمومی» را نیز به خود اختصاص داده است. این مؤسسه خود را مستقل از احزاب (بی‌طرف) معرفی می‌کند و تقریباً به‌طور مساوی توسط دو حزب اصلی به آن ارجاع شده است. ساختار هزینه و درآمدی این مؤسسه به‌صورت زیر است[۹]:
گرنت‌ها، عمدتاً توسط بنیادها و مؤسسات خیریه برای انجام فعالیت‌هایی در زمینه‌های خاص اعطا می‌شود[۱۰].
اگر شما به سایت مؤسسه Brookings مراجعه کنید، حجم وسیعی از یادداشت‌ها و تحلیل‌های سیاستی در حوزه‌های بسیار متنوع را خواهید دید که اکثراً برای عموم قابل دانلود رایگان است.
پرسش‌هایی برای بحث
۱- ساختار و تأمین مالی مؤسسه WSIPP، چگونه استقلال آن را تضمین می‌کند؟ با توجه به آنچه قبلاً راجع به مأموریت‌های این مؤسسه گفته شد، این استقلال چه ضرورتی دارد؟
۲- به سایت اندیشکده Brookings مراجعه فرمایید. به نظر شما، انگیزه این اندیشکده برای اشتراک‌گذاری وسیع نتایج تحلیل‌هایش چیست؟
۳- یکی دیگر از اندیشکده‌های مهم دنیا را انتخاب کنید و در مورد ساختار حاکمیت، تأمین مالی، حوزه اثرگذاری و… آن تحقیق کنید.
آیا شما در مورد مطالب این یادداشت، تجربه سیاستی دیگری (در داخل یا خارج از کشور) را سراغ دارید؟ درصورت تمایل، این تجربهها را در قسمت دیدگاه با ما در میان بگذارید تا با نام خودتان منتشر شود.
[۱] مطالب این بخش، از سند زیر اقتباس‌شده است:
French, J. (2009). Procurement Guide for Social Marketing Services. London: National Social Marketing Centre.
[۲] Proposal
[۳] از این آدرس: https://goo.gl/n9jrFy
[۴] Think Tank
[۵] The Evergreen State College
[۶] MacArthur Foundation: https://goo.gl/BD7dRC
[۷] the Pew Charitable Trusts: https://goo.gl/7V9Z5s
[۸] با مراجعه به آدرس روبرو اطلاعات بیشتری درباره این مؤسسه را بخوانید: https://goo.gl/WxfsqV
[۹] گزارش سالانه مؤسسه بروکینگز (۲۰۱۵): https://goo.gl/HqECYf
[۱۰] در صفحه ویکی‌پدیا، از این سازمان‌ها نام برده شده است:
Its largest contributors include the Bill & Melinda Gates Foundation, the William and Flora Hewlett Foundation, the Hutchins Family Foundation, JPMorgan Chase, the LEGO Foundation, David Rubenstein, State of Qatar, and John L. Thornton.