علیرضا نفیسی، محسن اشعاری، سعید طهماسبی

درواقع این یادداشت، یک فرض ساده‌ساز دارد که برای تهیه یک سیاست، فرایندی کارشناسی و تحلیلی پی گرفته می‌شود. البته ما واقفیم که این صرفاً یک فرض است و در عمل معمولاً چنین چیزی ممکن نیست. درنهایت، فرایند تصمیم‌گیری در سیاست‌گذاری عمومی، یک فرایند عمدتاً سیاسی (و نه صرفاً عقلانی) است که در آن، تحلیل‌های سیاستی، مکمل گفتگوهای سیاسی و نه جایگزین آن‌هاست. درنتیجه تضارب منافع و قدرت‌هاست که سیاست عمومی را شکل می‌دهد[۱]. علاوه بر این، دسته‌ای از منتقدانِ تحلیل هستند که نه‌تنها نقش تحلیل را در عمل کم‌رنگ می‌پندارند، بلکه آن را امری کم‌فایده و ناکافی می‌دانند. از نگاه این عده، سیاست، اصولاً پدیده‌ای خودظهور[۲] و غیرقابل‌برنامه‌ریزی و حاصل سعی و خطاهای متعدد در عمل است که معمولاً هم به‌صورت پایین به بالا اتفاق می‌افتد.

هرچند این نگاه‌ها (رویکرد سیاسی یا خودظهور به سیاست) در موارد بسیاری با واقعیت سازگار است، ولی نباید از نیاز به برنامه‌ریزی عملیاتی و طراحی شواهدمحور سیاست‌ها غافل شد. همچنین یادگیری از عمل در سیاست‌های خودظهور نیز جز از طریق بازخوردهای سیستماتیک و تحلیل نتایج آن‌ها میسر نیست. در کشور ما نیز فرایند تحلیل و کارشناسی، به‌طور گسترده، از الزامات مهم تهیه پیش‌نویس‌های سیاستی دانسته شده و درواقع رکن مهم مرحله «تصمیم‌سازی» محسوب می‌شود که در حال حاضر برای آن بدنه کارشناسی و پژوهشی بزرگی نیز در خدمت دستگاه‌های سیاست‌گذاری وجود دارد.

و اما پرسشی که به نظر می‌رسد پاسخ به آن در مقدمه این یادداشت لازم است: معنای تحلیل سیاست چیست؟ هر «سیاست»[۳]، صرفاً یک نوشته، سند یا برنامه روی کاغذ نیست. سیاست، یک «کنش حکومت» است و درنتیجه یک پدیده خارجی است که در وضعیت موجود مداخله می‌کند و تعادل آن را برهم می‌زند. می‌توان با تسامح این‌طور گفت که سیاست، تعادل جدیدی را ایجاد می‌کند که در اثر واکنش سیستم‌های[۴] مختلف به آن سیاست به وجود آمده است. تحلیل سیاست، به دنبال این است که برآورد و پیش‌بینی خوبی از تعادل جدید را به دست دهد که با معیار وضعیت مطلوب تصمیم‌گیران، قابل‌مقایسه باشد.

روش‌شناسی تحقیق و تحلیل

در باب روش‌شناسی تحلیل و تدوین سیاست‌ها، ادبیات مفصلی وجود دارد. در این یادداشت قصد داریم با توجه به این ادبیات و همچنین امکانات و ظرفیت‌های موجود در ایران و البته حوزه موضوعی خاصی که در این یادداشت‌ها به آن ورود کرده‌ایم (سیاست‌های تغییر رفتار)، راهنمای عملیاتی مختصری، به همراه نمونه‌های موردی برای کارشناسان تدوین سیاست‌ها ارائه نماییم.

برای تهیه و تدوین سیاست‌های تغییر رفتار از دیدگاه تحلیلی، چارچوب‌های متعددی پیشنهاد شده است. آنچه تقریباً در تمامی این چارچوب‌ها مشترک است، می‌توان در سه بخش طبقه‌بندی نمود: ابتدا باید مسئله به‌خوبی شناسایی و منقّح شود (شناخت مسئله)؛ سپس جامعه هدف، انتخاب و به‌خوبی مطالعه شود (شناخت جامعه)؛ و درنهایت، سیاست، با استفاده از ابزارها، مدل‌ها و چارچوب‌های مناسبی طراحی شود (تدوین سیاست). در بخش شناخت مسئله به روش‌هایی تحلیلی برای تشخیص مسائل اولویت‌دار و نحوه نگارش یک صورت‌مسئله دقیق خواهیم پرداخت. پس از تشخیص مسئله، باید جامعه هدف به‌خوبی مطالعه و شناخته شود که برای این کار رویکردهای روان‌شناختی و سیستمی را معرفی خواهیم کرد. پس از شناخت جامعه نیز باید سیاست‌های مناسبی تدوین شود که برای آن، چند روش را معرفی می‌کنیم. در پایان به چیستی سیاست‌های شواهدمحور به‌عنوان یک رویکرد تحلیلی منتخب خواهیم پرداخت.

۱- شناخت مسئله

۱- مسئله‌یابی

اینکه چه مسئله‌ای در دستور کار سیاست‌گذاری قرار می‌گیرد[۵]، موضوعی بسیار مهم بوده که معمولاً در فرایندی سیاسی و تعاملی میان ذی‌نفعان تعیین می‌شود؛ ایده‌ها و تفکرات سیاست‌مداران، گروه‌های اجتماعی، سازمان‌های برنامه‌ریزی و قانون‌گذاری، رسانه‌های عمومی و نظرسنجی‌ها، همگی بر اینکه یک موضوع در دستور کار سیاست‌گذاری قرار گیرد، مؤثر هستند.

در این بخش، ما به فرایند کارشناسی و تحلیلیِ تعیین دستور کار می‌پردازیم؛ درواقع، به دنبال پاسخ به این پرسش هستیم که طی چه فرایند کارشناسی، یک موضوع در کانون توجه قرار می‌گیرد و از میان هزاران مسئله اجتماعی در صدها گروه مختلف، چگونه موضوعات محدودی انتخاب شوند تا منابع عمومی را در آن‌ها مصرف کنیم؟

مسئله‌یابی یا مسئله‌شناسی، معمولاً از مشاهده یک «شکاف»[۶] شروع می‌شود؛ شکافی میان شناخت ما از وضعیت موجود[۷] و شناخت ما از وضعیت مطلوب (آرمانی). این شکاف قرار است از طریق یک مداخله سیاستی پر شود[۸]. شناخت از آرمان، می‌تواند از دین و ایدئولوژی، منافع یا خواسته‌های مردم و ذی‌نفعان، جوامع الگو و… به دست آید. اما برای شناخت وضعیت موجود، چند مسیر اصلی را معرفی می‌نماییم که می‌توان برای هر یک تکنیک‌های متنوعی را در منابع مربوطه مطالعه کرد[۹]:

• تحلیل محیط: مطالعه و رصد محیط کلان داخلی و خارجی و روندهای آن‌ها برای ما مهم است. این کار مستلزم آن است که به‌طور مستمر از منابع متنوع در جوامع مختلف، اطلاعات به دست آید و مورد تحلیل قرار گیرد. همچنین شاخص‌های کلان سیاسی، اجتماعی، اقتصادی، تکنولوژیک و…، باید موردتوجه قرار گیرند. به‌عنوان مثال معمولاً اعداد بزرگ و یا تغییرات بزرگ، می‌تواند نشان‌دهنده یک اتفاق اجتماعی درخور توجه باشد و کلیه این داده‌ها، باید با یک دید جامعه‌شناسانه تحلیل شود: سرعت کاهش جمعیت روستاها، تعداد فروش گوشی‌های هوشمند، افزایش تعداد زائرین ایرانی به کربلا، افزایش نرخ طلاق، تعداد آرا به یک کاندیدا یا جریان سیاسی، تعداد اعضای یک گروه در فضای مجازی و… . این روش، در عین اهمیت آن، بسیار پیچیده و مشکل است؛ اما تکوین و تکمیل تدریجی آن، بسیار مهم است.[۱۰] البته برون‌یابی[۱۱] آماری روندها در دنیای پرتلاطم امروز، نوعی ساده‌سازی غیرواقعی است. اینکه چه عوامل خارجی بر این روندها در آینده مؤثر خواهد بود، باید تحلیل و در پیش‌بینی‌ها لحاظ شود.[۱۲] به همین دلیل گفته می‌شود که همگام با استخراج روندها، خوب است آن‌ها را مورد تحلیل قرار داد و الگوها و پیشران‌های مسبّب آن‌ها را نیز مطالعه نمود.

در این میان، تحلیل روندهای تکنولوژیک بسیار اهمیت دارد. شاید بتوان گفت در سده اخیر، یکی از مؤثرترین عوامل در تغییرات سبک زندگی و رفتارهای ما، تغییرات سریع تکنولوژی است؛ درنتیجه باید با شناخت و رصد دقیق روندهای این حوزه، به تبعات و پیامدهای فرهنگی و اجتماعی آن اندیشید و هوشمندانه با آن‌ها روبرو شد.

• شاخص‌های سیاست‌های پیشین: همان‌طور که در یادداشت قبلی اشاره شد، یک برنامه سیاستی خوب، باید دارای شاخص‌هایی برای کنترل مداخله، سنجش موفقیت و یادگیری در عمل باشد. رصد مداوم تمامی شاخص‌هایی که در سیاست‌های قبلی مدنظر ما قرار گرفته، یک منبع مهم برای شناخت وضعیت موجود است، چرا که احتمالاً ما بر شاخص‌ها و پدیده‌هایی که قبلاً برای آن‌ها سیاست‌گذاری کرده‌ایم، بیشتر اشراف داریم، روابط میان آن‌ها و دلیل اهمیت آن‌ها برایمان بارز است و می‌تواند شناخت خوبی را از وضعیت مسائلی که قبلاً نسبت به آن‌ها حساسیت پیدا کرده بودیم برای ما حاصل کند.
• تحلیل سناریوهای آینده: از روش‌هایی که در رویکردهای آینده‌پژوهی بسیار رایج است، تحلیل سناریوهای آینده است. برای تعیین سناریوها، باید ابتدا «عدم‌قطعیت‌های[۱۸] آینده» را تعیین کنیم. می‌توان با تعیین مهم‌ترین عدم‌قطعیت‌های مستقل از هم و تقاطع ضربدری آن‌ها، سناریوهایی را برای آینده تولید کرد. سپس تمامی تحلیل‌های سیاستی، باید در تک‌تک سناریوها انجام پذیرد و برای هر یک، «برنامه‌های اقدامِ» جداگانه تهیه شود. سناریوها، معمولاً با در اختیار قرار دادن داده‌ها و اطلاعات موجود به گروه‌های صاحب‌نظر در چند رشته، تولید می‌شود. می‌توان برای مشروعیت بیشتر کارهای کارشناسی که در ادامه انجام می‌پذیرد، سناریوها را از همین ابتدای کار در اختیار کمیته‌های مدیریتی و سیاسی قرار داد[۱۹]. می‌توان به هر استراتژی با توجه به کارایی آن در هر سناریو، امتیاز داد و بهترین استراتژی، گزینه‌ای است که جمع وزنی امتیازات آن در تمام سناریوها بیشترین مقدار باشد[۲۰].[۲۱]
• رسانه‌ها و صدای ذی‌نفعان: یکی از راه‌های کسب شناخت از وضعیت، امکان دادن به بروز و ظهور نگاه‌ها و دغدغه‌های مردم و سایر ذی‌نفعان در جامعه است. بسیاری از اطلاعات، ممکن است در میان اقشاری از جامعه باشد که نمی‌توانند صدای خود را به سیاست‌گذاران برسانند و با رساندن صدای گروه‌های درحاشیه به جامعه، به افزایش قدرت سیاسی آن‌ها کمک می‌کند. اساساً یکی از نقش‌های مهم رسانه در جامعه همین است[۲۲]. اندیشکده‌ها، دانشگاه‌ها، سازمان‌های مردم‌نهاد و سایر نهادهای مستقل نیز می‌توانند در این زمینه نقش مهمی را ایفا کنند.

یکی از آسیب‌های سیاست‌گذاری در ایران، کشف شکاف در زمانی است که مسئله، بسیار بزرگ و در جامعه فراگیر شده و عملاً سیاست‌گذاری برای آن بسیار مشکل است. درواقع، حکومت، خیلی دیرتر از عامه مردم با یک پدیده مهم اجتماعی آشنا می‌شود. این آسیب، ریشه در عدم اجرای درست شیوه‌های فوق دارد که امکان مواجهه فعالانه را با موضوع، به مواجهه‌ای منفعلانه تبدیل می‌کند.

بدیهی است که پس از کشف شکاف‌ها، نمی‌توان همه آن‌ها را در دستور کار سیاست‌گذاری قرار داد. اولویت‌بندی این شکاف‌ها جهت پرداختن به آن‌ها، عملی است که نهایتاً توسط تصمیم‌گیران سیاسی انجام می‌پذیرد. اما تحلیل شکاف (میزان و عمق شکاف) نیز می‌تواند بر تصمیم‌گیری اثرگذار باشد. همچنین تضارب منافع گروه‌های سیاسی مختلف، هنجارهای اجتماعی، بحران‌های اجتماعی و…، همگی بر اولویت‌بندی مسائل مؤثر هستند[۲۳]. آنچه بسیار مهم است، ایجاد زمینه برای گروه‌های مختلف برای ابراز نظرات و مسائل سیاستی است.

۲- شفاف‌سازی و تدوین صورت‌مسئله

تعیین مسئله چه از طریق تحلیلی (قسمت ۱-۱) و چه کاملاً سیاسی انجام پذیرد، باید آن مسئله به‌صورت دقیق و فنی، منقّح و تدوین شود. در بسیاری از مواقع، مشاهده می‌شود که بدون آن که اتفاق‌نظر و شفاف‌سازی در مورد اصل مسئله و محدوده آن (و همچنین وضعیت مطلوب و آرمانی موردنظر) انجام گیرد، کارشناسان وارد طراحی مداخله سیاستی می‌شوند. نتیجه این خواهد بود که معمولاً پس از طی مراحل طولانی تحلیل و کارشناسی و در هنگام تصمیم، اختلافات بالا می‌گیرد و طرحی که برای تهیه آن هزینه‌های زیادی انجام گرفته، یا محکوم به تغییرات اساسی است یا محکوم به تعطیل شدن. مثلاً شاید در ابتدای امر، همه راجع به «اسلامی شدن دانشگاه‌ها» و اینکه باید در سیاست‌گذاری در این زمینه ورود نمود، اتفاق‌نظر داشته باشند؛ ولی ممکن است تعاریف، محدوده، رویکردها و قرائت‌های مختلفی از این موضوع وجود داشته باشد که اگر در ابتدای کار (و پیش از آغاز تحلیل‌های بعدی) موردتوافق قرار نگیرد، همه تلاش‌های بعدی بیهوده، ناکام و پراکنده بماند. اکثر موضوعات کلانی که از نظر همه مهم و شایان توجه هستند، مستعد این چالش خواهند بود.[۲۴]

برای این منظور، باید مسئله و موضوع به‌خوبی تعریف شده و ارکان آن نیز استخراج و سپس با توجه به شرح وظایف حقوقی سازمان سیاست‌گذار، محدوده کار مشخص شود. شایسته است در این مرحله، مداخلات قبلی حاکمیت پیرامون این موضوع شناسایی شده و نحوه استفاده از آن‌ها، تکمیل آن‌ها و یا مرزبندی با آن‌ها، در سیاست کنونی، مشخص شود.

آیا شما در مورد مطالب این یادداشت، تجربه سیاستی دیگری (در داخل یا خارج از کشور) را سراغ دارید؟ درصورت تمایل، این تجربه‎ها را در قسمت دیدگاه‎ با ما در میان بگذارید تا با نام خودتان منتشر شود.

[۱] بحث‌های مفصل‌تر در این زمینه را در کتاب‌های سیاست‌گذاری عمومی ذیل نظریات واقع‌گرایان سیاسی و نظریه‌پردازان انتقادی دنبال کنید. مثلاً: کتاب «مبانی سیاست‌گذاری عمومی و تحلیل سیاست‌ها» نوشته واین پارسونز؛ بخش «انتقادهایی از تحلیل سیاست‌ها».

[۲] emergent

[۳] policy

[۴] در سیاست‌های تغییر رفتار، عمدتاً سیستم‌های اجتماعی مدنظر هستند.

[۵] Agenda setting

[۶] gap

[۷] اینجا هم از واژه «شکاف» و هم عبارت «وضعیت موجود»، چیزی فراتر از معنای متداول آنها مراد کرده‌ایم که در آن، علاوه بر شرایط حال حاضر، پیش‌بینی ما از آینده نیز با وضعیت مطلوب مقایسه می‌شود. یعنی پیش‌بینی ما از شکافی که در صورت تداوم وضعیت کنونی نسبت به وضعیت مطلوب رخ خواهد داد. به همین دلیل در شناخت وضعیت موجود از روش‌های آینده‌پژوهی نیز نام برده‌ایم.

[۸] البته شاید رویکردهای دیگری نیز غیر از تحلیل شکاف، برای مسئله‌یابی پی گرفته شود؛ مثلاً ایجاد فرصت‌های جدید با رویکرد فعالانه. این رویکرد (شکاف) برای درمان یا پیشگیری در مسائل اجتماعی مفیدتر است که بیشترِ مسائل جامعه ما نیز از این نوع هستند.

[۹] توجه کنید که همیشه نه برای وضعیت موجود و نه وضعیت مطلوب، این مراحل به‌صورت گام‌به‌گام و مکانیکی انجام نمی‌گیرد. شاید همه این موارد در ذهن یک متخصص یا فرد با تجربه بتواند بدون اینکه روی کاغذ چیزی نوشته شود اتفاق بیفتد.

[۱۰] البته باید در تحلیل‌ها توجه کرد که همیشه روندهای گذشته در آینده امتداد نمی‌یابد و ممکن است اصطلاحاً «گسستگی» رخ دهد.

[۱۱] Extrapolation

[۱۲] در این زمینه، در کادر بعدی، دو تکنیک را معرفی خواهیم نمود.

[۱۳] Millennium

[۱۴] ۲۰۱۵-۱۶ state of the future:
https://goo.gl/FqrGHo
[۱۵] Futures wheel

[۱۶] این نمودار از ارائه آقای وحید وحیدی‌مطلق در موضوع «آشنایی با آینده‌پژوهی» در دانشگاه صنعتی شریف، اقتباس‌شده است.

[۱۷] Causal Layered Analysis

[۱۸] uncertainty

[۱۹] معمولاً به این فرایند، آینده‌نگاری (Foresight) گفته می‌شود. در آینده‌نگاری، فرایندهای خبرگانی و اجماعی برای پیش‌بینی و سپس ساخت آینده، اهمیت بیشتری دارد. یکی از تکنیک‌های بسیار متداول در این زمینه، تکنیک دلفی است که بعداً معرفی خواهد شد.

[۲۰] این روش به برنامه‌ریزی پابرجا (Robust planning) معروف است.

[۲۱] روش‌هایی که در این بند و بند قبلی تشریح شد، عمدتاً در شاخه «آینده‌پژوهی» (Future Studies) موردمطالعه قرار می‌گیرد. البته رویکردها و تکنیک‌های آینده‌پژوهی، همگی به دنبال شناخت و پیش‌بینی علمی آینده نیستند و ادعا می‌شود ساخت آینده نیز مدنظر قرار می‌گیرد. در اینجا بیشتر روش‌های مبتنی بر شناخت وضعیت (مثل تحلیل روند و تحلیل سناریوها) مورد تمرکز قرار گرفت.

[۲۲] البته استفاده از رسانه در فرایند مسئله‌شناسی، علاوه بر تأمین اطلاعات برای تحلیل‌گران، افزایش مشروعیت سیاسی سیاست‌ها را نیز در پی خواهد داشت.

[۲۳]– انجام یک فرایند کاملاً تحلیلی برای اولویت‌بندی، بسیار مشکل و پیچیده است و ما نمونه عملی برای این موضوع، حتی در سایر کشورها ندیده‌ایم. این کار عمدتاً با هم‌اندیشی سیاسیون و یا حداکثر، صاحب‌نظران انجام می‌پذیرد. هر کسی با توجه به نظام ارزشی و آگاهی‌های خود، اهمیت موضوعات را به‌صورت متفاوتی ادراک می‌کند و درنتیجه نمی‌توان اولویت را با روشی تحلیلی به اثبات رساند، لذا تعیین اولویت، بیشتر یک فرایند سیاسی و دیالوژیک است.

[۲۴] البته همان‌طور که در نمونه Gradnation مشاهده کردید، گاه ممکن است این ابهام اولیه، عمداً در موضوع قرار داده شود که همراهی همه ذی‌نفعان با چشم‌اندازی بسیار کلی و مبهم جلب شود و بعداً در مورد جزئیات و رویکردها بحث انجام گیرد تا اصل موضوع زیر سؤال نرود.