نگاهی به ساختارهای رسمی در سیاست‌گذاری عمومی

 علیرضا نفیسی، محسن اشعاری

ساختارها، یکی از عوامل بسیار مؤثر بر رفتار کل سیستم و همچنین اجزای آن است. همانطور که پیتر سنگه می‌گوید، بسیاری از رفتارهای ما را ساختارها شکل می‌دهند: «افراد مختلف، زمانی که در یک سیستم ثابت قرار می‌گیرند، نتایج یکسانی از خود بروز می‌دهد. نگرش سیستمی به ما می‌گوید که برای فهمیدن مشکلات اساسی، لازم است به مسائلی فراتر از اشتباهات فردی یا بخت و اقبال نامساعد بپردازیم. باید از وقایع و شخصیت‌ها بالاتر برویم. باید به عمق ساختاری پی ببریم که اعمال افراد و شرایط را به گونه‌ای شکل می‌دهد که رویکردی اتفاق می‌افتد»[۱]. شاید به همین دلیل است که گاه می‌بینیم در ساختارهای حاکمیتی با رفت‌وآمد افراد و مسئولان، تغییری در نتایج حاصل نمی‌شود و مسئولان رفتارهایی مشابه با گذشتگان خود بروز می‌دهند و وقتی با آنها گفتگو می‌کنیم می‌گویند نمی‌دانیم چرا نمی‌شود آنچه را قبلاً در ذهنمان داشتیم عملی کنیم! البته این‌طور نیست که ما در درون ساختارها گیر کرده باشیم و نوعی جبر ساختاری رفتارهای ما را تماماً تعیین کند و چه‌بسا اختیار و اراده انسان او را از این ساختارها به‌در آورد. نظریه «ساختاربندی»[۲] گیدنز به ما می‌گوید که رفتارهای (کنش‌های) ما، هم تحت تأثیر ساختارها است و هم آنها را بازتولید می‌کند. لذا یک فرایند دوطرفه میان رفتارهای ما و انواع ساختارهای پیرامون ما وجود دارد.

منظور ما از «ساختار»، چینش و سازماندهی موجود میان اجزا و عناصرِ مرتبط در یک سیستم است. گاه به خودِ این سیستم نیز ساختار اطلاق می‌شود. ساختارهای اجتماعی را می‌توان بر دو نوع ساختارهای رسمی و غیررسمی برشمرد؛ ساختارهای رسمی مانند ساختارهای رسمی و قراردادی و ساختارهای غیررسمی مانند ساختار خانواده و محله که تعیین‌کننده نحوه عمل افراد در ارتباط با یکدیگر است. البته در اینجا ساختارهای رسمی و غیررسمی با این گستردگی بررسی نخواهد شد؛ بلکه سعی داریم مسائل مربوط به ساختارهای تحلیل، تصمیم‌گیری و اجرا را در فرایند سیاست‌گذاری تغییر رفتار بحث نماییم و راهکارهایی عملی به‌همراه نمونه‌هایی موفق برای بهبود آنها پیشنهاد دهیم.

ساختارهای حقوقی و سازمانی منطقی (ساختارهای رسمی)

یکی از کلاسیک‌ترین و در عین حال مهم‌ترین انواع ساختارها، ساختارهای رسمیِ حقوقی و سازمانی است. این نوع ساختارها، اولین بار توسط ماکس وبر در مفهوم «بوروکراسی» در سال ۱۹۲۲ نظریه‌پردازی شدند. وی اصول بوروکراسی مدرن را بیان می‌کند و ایجاد رسمیت را در سلسله مراتب و جایگاه‌های شغلی، قوانین سازمانی، وظایف کارکنان، شرایط احراز، نحوه و مسیر پاسخگویی، حقوق و دستمزدها و… در یک سازمان مدرن توصیه می‌کند.

مروری اجمالی بر سازمان‌های بخش عمومی در کشور ما، حاکی از آن است که این سازمان‌ها فاقد یک ساختار حقوقی مشخص و منطقی به این معنا هستند. همچنین از منظر نظام حقوقی، به‌عنوان مثال، ارتباط میان دستگاه‌ها، وظایف متقابل آنها، نحوه نظارت بر آنها، چندان روشن و مشخص نیست. مثلاً می‌توان به جایگاه و نقش حقوقی شوراهای عالی توجه نمود که دارای وظایف سیاست‌گذاری هستند[۳]؛ نوع مصوبات این شوراها (سیاستی، قانونی، آیین‌نامه‌ای)، نحوه نظارت بر مصوبات و ضمانت اجرای آنها و نحوه پاسخگویی آنها به نهادهای بالادست یا مردم و…، اکثراً مشخص نیست[۴] و امور در این شوراها، بیشتر از طریق فرایندهای غیررسمی و توافقی پیش می‌رود. همچنین اختیارات و ابزارهای حکمرانی که در اختیار آنها قرار داده شده، گاه با وظایف آنها متناسب نیست. به خاطر همین روشن نبودن جایگاه و نداشتن اختیارات، مصوبات این شوراها کمتر به اجرا می‌رسند و خیلی هم قابل پیگیری حقوقی نیستند (مخصوصاً در شرایطی که به لحاظ سیاسی و سازمانی، دستگاه‌های اجرایی با این مصوبات موافق نباشند). همچنین هر چند وقت یک بار اختلافاتی میان این شوراها با مجلس، دولت و قوه قضاییه پیش می‌آید و همپوشانی وظایف و اختیارات موجب تعارض می‌شود. در کادر زیر به‌عنوان مثال به جایگاه شورای عالی انقلاب فرهنگی به‌عنوان یکی از مهم‌ترین و قدیمی‌ترین شوراهای عالی در کشور می‌پردازیم. حال شما ببینید یک نهاد مهم سیاست‌گذاری که ساعت‌ها وقت مدیران عالی کشور در آن صرف می‌شود، آیا می‌تواند دارای جایگاه حقوقی مبهم باشد؟!

جایگاه حقوقی شورای عالی انقلاب فرهنگی و اعتبار مصوبات آن[۵]

پس از وقوع انقلاب اسلامی، به اقتضای آرمان‎ها و اصلاحات انقلابی که دنبال می‎شد، ساختارها و نهادهای جدیدی در کشور، شکل گرفت که تا قبل از آن در نظام اداری کشور سابقه نداشت. یکی از مهمترین این بدایع، «شورای عالی انقلاب فرهنگی» بود؛ شورایی که امروز نهادی مهم و سرنوشت‎ساز در سیاست‎گذاری عرصه فرهنگ، آموزش عالی، علم و فناوری محسوب می‎شود. این شورا از اوایل دهه ۱۳۶۰ به فرمان امام خمینی (ره) آغاز به کار کرد و در دوره مقام معظم رهبری نیز نظر به تأکیدات مکرر ایشان، با توسعه وظایف و اقداماتش، به حیات خود ادامه داده است.این شورا از معدود مجامعی در کشور است که بالاترین تصمیم‎گیران و صاحب نظران عرصه علم و فرهنگ را یکجا گردهم آورده است. اعضای شورا دربرگیرنده دو دسته از اعضای حقوقی و حقیقی می‏باشند. بدون تردید حضور سران سه قوه، اعضای ارشد دولت و سه کمیسیون از مجلس (به‎عنوان اعضای حقوقی[۶]) به علاوه حضور اعضای حقیقی[۷] که همه آنها از سوی مقام معظم رهبری منصوب می‌شوند، به شورا ظرفیتی فراقوه‌ای داده است.

شورای عالی انقلاب فرهنگی در طول این سال‎ها، مصوبات متعددی را با هدف جهت‎دهی نظام فرهنگی و نظام علم و فناوری کشور گذرانیده است که در شش دسته قابل تفکیکند: سیاست‎ها و خطی مشی‎ها[۸]، طراحی و ایجاد سازوکار و فرایند[۹]،‌ تأسیس سازمان‏ها و نهادها[۱۰]، وضع صلاحیت‌ها و کارویژه‌ها[۱۱]، انتخاب افراد[۱۲]. این مصوبات گستره وسیعی از مقوله‎های علمی-فرهنگی را پوشش داده‎اند که خود نشان از متنوع بودن (و نامحدود بودن) ‌حوزه‎های تمرکز موضوعی شورا در سیاستگذاری علم و فرهنگ دارد[۱۳].

گرچه این نهاد از همان ابتدای تأسیس تا به امروز اسناد مهم سیاستی را به تصویب رسانده است؛ اما جایگاه حقوقی این نهاد در تصویب مصوبات سیاستی، در نظام حقوقی کشور با چالش‎هایی روبرو بوده که در نتیجه، اجرایی نشدن مصوبات مذکور را درپی داشته است. به‎زعم صاحب‎نظران، از موانعی که سبب می­شود مصوبات این شورا به سرانجام نرسد «شفاف نبودن جایگاه حقوقی و قانونی شورای عالی انقلاب فرهنگی»  و به‎تبع، «مشخص نبودن اعتبار قانونی مصوبات شورا در میان قوانین و مقررات کشور» است. این موضوع باعث کشمکش‎های فروان میان حقوقدانان و در پاره­ای از موارد سردرگمی مسئولین اجرایی کشور شده است.

در این نوشته، ابتدا دیدگاه‎های مختلف در خصوص جایگاه شورای عالی انقلاب فرهنگی و نیز ماهیت مصوبات آن را بررسی می‎کنیم و سپس به تبیین چالش‎های اجرایی نشدن مصوبات (ناشی از شفاف نبودن اعتبار حقوقی مصوبات) خواهیم پرداخت.

جایگاه ‎شورای عالی انقلاب فرهنگی و اعتبار مصوبات آن از نگاه حقوقدانان

برخی در مورد جایگاه حقوقی شورا چنین استدلال می‎کنند که در قانون اساسی، نهادهای حاکمیتی و وظایف هریک از آنها به‎صراحت تبیین شده است ولی از این شورا نامی در آن (چه در تدوین اولیه قانون و چه در بازنگری آن در سال ۱۳۶۸)‌ نیامده و همین امر موجب شده که در جایگاه حقوقی این نهاد و اعتبار مصوبات آن ابهاماتی رخ نماید.  موافقان نیز در دفاع از موجودیت و مشروعیت این نهاد چنین ابراز داشته‎اند که شورای عالی انقلاب فرهنگی با حکم ولی فقیه و وفق به اصول ۵[۱۴] قانون اساسی(ولایت امر و امامت امت)، ۵۷[۱۵] (نظارت ولایت مطلقه امر و امامت امت)، ۱۰۷[۱۶] (ولایت امر و مسئولیتهای ناشی از آن) و اصل ۱۱۰[۱۷] (وظایف و اختیارات رهبری) قانون اساسی جمهوری اسلامی شکل گرفته و فعالیت می‎کند[۱۸]. براساس اصل ۱۱۰،‌ تعیین سیاست­های کلی نظام با ولی فقیه بوده  و ایشان نیز می­توانند بخشی از این مسئولیت را به شخص یا اشخاص دیگری تفویض نمایند. همچنین آنها معتقدند از مرور پیام­ها و فرمان­های مختلف امام خمینی (ره) و مقام معظم رهبری به شورای عالی انقلاب فرهنگی چنین برمی­آید که رهبری وظیفه خود در زمینه تعیین سیاست­های کلی نظام در بخش وظایف تعیین شده برای شورای عالی انقلاب فرهنگی را به این شورا واگذار کرده­اند. در نتیجه مصوبات سیاستی شورا در جایگاه سیاست‎های کلان یعنی بالاتر از قوانین عادی و ذیل قانون اساسی محسوب می‎شود. براین اساس، مجلس نیز نباید مصوبه­ای را برخلاف سیاست­گذاری­های شورا تصویب کند و همان مرجعی که (شورای نگهبان) وظیفه دارد انطباق مصوبات مجلس با قانون اساسی را تشخیص دهد، از جمله وظیفه دارد که مصوبات مجلس را با سیاست­های این شورا انطباق دهد.

از آن‎سو، مخالفان با فرض پذیرش استدلال فوق اذعان دارند که همچنان دو مشکل اساسی وجود دارد:

  • اول اینکه، فرمان تاسیس و تداوم فعالیت‎های یک نهاد هیچ ملازمه ای با تایید تمامی مصوبات آن ندارد و اعتبار حقوقی مصوبات آن صرفاً در گرو تأیید رهبری بر آنهاست[۱۹]. این در حالی است که به‎طور کلی مصوبات شورا به امضا و تأیید رهبری نمی‎رسد[۲۰]. بنابراین جز مصوباتی که مورد تایید مقام معظم رهبری است، سایر مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی در حکم سیاست‎های کلی نظام (رتبه ای پایین‎تر از سیاست‌های کلی و بالاتر از قانون عادی) قرار دارند.
  • دوم اینکه، باتوجه به استدلال فوق، شورا باید صرفاً سیاست‎های کلان جمهوری اسلامی ایران را وضع کند، این درحالی است که شورا فراتر از آن عمل کرده و به سیاست‎گذاری در سطوح مختلف (شامل سیاست کلان، قانون، آیین‎نامه، اساسنامه تأسیس و انتخاب افراد در سمت‎های حقوقی[۲۱]) نیز پرداخته است. بنابراین مصوبات غیرسیاستی شورا، شأنی پایین‎تر از قانون دارد.

در این میان، موافقان در پاسخ به اشکال اول چنین اظهار می‎کنند که مقام معظم رهبری چندین بار تأکید داشته‎اند که کلیه مصوبات این شورا در حکم قانون و برای تمامی قوای جمهوری اسلامی ایران لازم‌ الاجرا است. از طرفی امام خمینی (ره) نیز بر این تأکید داشتند که مصوبات شورا باید مورد ترتیب اثر قرار گیرد[۲۲]. در نتیجه از  جایگاه قانونی برخوردار است. البته مخالفان نیز براین عقیده‎اند که مصوبات شورا گرچه قواعد حقوقی لازم الاجرا هستند، لکن قانون به معنای خاص و دقیق کلمه محسوب نمی گردند، چراکه هم در مرجع تصویب و هم در طی مراحل قانونی با قانون (به معنای خاص) تفاوت دارند و به‏همین دلیل با اصطلاح «در حکم قانون» از «قانون» متمایز شده‏اند[۲۳]. درنتیجه این مصوبات، در سلسله مراتب منابع حقوق در مرتبه ای پایین‎تر از قوانین مصوب مجلس قرار می‎گیرند[۲۴].

همچنین موافقان در پاسخ به اشکال دوم بیان می‎کنند که مصوبات شورا به دو دسته سیاستی (سیاست‎های کلان) و غیرسیاستی (قوانین، آیین‎نامه، اساسنامه، تعیین سمت حقوقی افراد) تفکیک می‎شوندکه در این بین، مصوبات سیاستی مطابق استدلال قبل، در حکم سیاست‏های کلان نظام (پایین‎تر از سیاستهای کلان نظام و بالاتر از قانون) محسوب می‎شود. آنها براین باورند که اتخاذ مصوبات غیرسیاستی نیز مبتنی بر مصوبه اهداف و وظایف شورا (سال ۱۳۷۶)[۲۵]، بخشی از مأموریت‏های شورا بوده و نمی‎توان به آن‎ها اشکال وارد کرد. البته آنها قبول دارند که سطح این مصوبات پایین‎تراز مصوبات سیاستی بوده و مطابق فرمایشات مکرر مقام معظم رهبری در حکم قانون (پایین‎تر از قانون)‌ قرار دارند.

ابهامات حقوقی فوق درخصوص ماهیت مصوبات شورا چالش‎هایی جدی را برای شورای عالی انقلاب فرهنگی از لحاظ اجرایی شدن مصوبات ایجاد کرده است که در ادامه بدان می‎پردازیم.

ضمانت اجرایی مصوبات شورا

در این سال‎ها، بخش شایان توجهی از مصوبات شورای عالی توسط ارگان‌‌‌ها و نهاد‌‌های اجرایی، به‎طور کامل اجرا نشده‎اند. به گفته صاحب‎نظران، این امر مستلزم تمهید ضمانت اجرایی برای مصوبات شورا می‌باشد، و ازطرفی، تا زمانی که ماهیت قانونی مصوبات (چه از لحاظ اعتبار قانونی آنها و چه از لحاظ تنوع مصوبات سیاستی و غیرسیاستی شورا[۲۶]) شفاف نشود، نمی‎توان اجرایی شدن آن را تضمین کرد. به‎نظر می‎رسد ضمانت اجرا باید از دو طریق لحاظ شود:

۱- پیش‎بینی مؤلفه‌‌‌‌‌‌‌‌های حقوقی ضمانت اجرا در متن مصوبات شورا: برای اجرایی شدن یک مصوبه، باید مؤلفه‎هایی نظیر «سازمان‌‌‌‌‌‌‌‌ها و نهاد‌‌های اجرا کننده»، «وظایف و کارویژه‌‌‌‌‌‌‌‌های مرتبط با این نهادها»،  «نظام مالی در اجرای مصوبه (بودجه)»، «ساختارهای تشکیلاتی جدید جهت اجرای مصوبه» را در متن مصوبات پیش‌بینی کرد. با نگاهی کلی به مصوبات شورای عالی درمی‌یابیم که هر چند بسیاری از مصوبات شورا تا کنون اجرا شده‌اند اما تعداد قابل توجهی از مصوبات شورای عالی وجود دارند که فاقد یک یا چند مؤلفه مزبور بوده و این امر عامل مهمی در عدم اجرای کامل و بهینه آن شده است.

۲- ایجاد سازوکار نظارتی دقیق بر اجرای مصوبات: از ویژگی‌های اصلی ضمانت اجرا، کشف موارد تخلف است که بدون نظارت امکان‌پذیر نخواهد بود. در حال حاضر، برای نظارت بر اجرای سیاست‎ها و قوانین مصوب کشور از اهرم‎های نظارتی قانونی متعددی استفاده می‎شود که این نهادها سهم بسزائی در تضمین اجرایی شدن مصوبات مذکور داشته‎اند. به‎عنوان نمونه:

  • پس از تصویب سیاست‎های کلان و ابلاغ آن توسط رهبری، شورای نگهبان تکلیف دارد کلیه قوانین مصوب کشور پس از آن را با این سیاست‎ها تطبیق دهد و درصورت نقض سیاست‎های مذکور، قوانین را رد کند.
  • پس از تصویب قانون در مجلس، چندین نهاد نسبت به نقض نشدن آنها در حاکمیت نظارت دارند که ازجمله عبارتند از: نمایندگان مجلس (استیضاح رئیس جمهور و وزرا درخصوص رعایت نکردن قانون[۲۷])، دیوان عدالت اداری[۲۸] (جهت تطبیق مصوبات دولت با قوانین کشور)،‌ دیوانعالی کشور (جهت نظارت بر اجرای صحیح قوانین در محاکم قضائی)، قضات محاکم (جهت جلوگیری از اجرای تصویب‌نامه‌ها و آئین‌نامه‌های دولتی خلاف قوانین و مقررات)، هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین و مقررات عمومی (که زیرنظر رئیس مجلس فعالیت می‎کند[۲۹])،‌ سازمان بازرسی کل کشور (جهت نظارت بر رعایت قانون به صورت عام).

همانطور که مشاهده می‎شود، سیاست‎ها و قوانین رسمی کشور پس از تصویب، از طریق دستگاه‏های نظارتی حاکمیتی مورد پشتیبانی قرار می‎گیرند و درصورتی که مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی نیز در سطح این نوع مصوبات قرار گیرد، از ضمانت اجرایی شایان توجهی برخوردار می‏شود.

در حال حاضر شورای عالی انقلاب فرهنگی برای اجرایی سازی مصوبات خود، تنها از سازوکارهای نظارتی «هیأت نظارت و بازرسی»[۳۰] بهره می‎برد . صاحب‎نظران معتقدند این اهرم نظارتی (که در درون شورا مستقر بوده و چندان جایگاه قانونی و رسمی در نظام حاکمیتی کشور ندارد) به‎تنهایی نتوانسته اجرایی شدن مصوبات آن را تضمین کند و باید در این مسیر، از رویه‏های نظارتی رسمی کشور بهره جست و این امر جز از طریق شفاف شدن جایگاه حقوقی شورای عالی انقلاب فرهنگی میسر نخواهد شد.

علاوه بر جایگاه حقوقی مبهم و هم‌پوشانی وظایف با سایر نهادها و نداشتن اختیارات و ابزارهای مناسب، شوراها در کشور ما، با آسیب‌های ساختاری دیگری نیز مواجه هستند. به چند مثال زیر نیز توجه کنید:

سه ساختار در مجموعه شورای عالی انقلاب فرهنگی
۱- شورای عالی انقلاب فرهنگی، یک شورای فراقوه‌ای و زیرنظر مقام معظم رهبری است؛ لذا این شورا باید مستقیماً به رهبری پاسخگو باشد. وظایف مربوط به امور اجرایی و پشتیبانی نهاد رهبری، بر عهده دفتر رهبری است. رهبری در احکام و جلسات، به‌صورت مشخص کارویژه‌هایی را در دستور کار این شورا قرار می‌دهند. شورای عالی نیز به صورت موردی و دوره‌ای، لیستی از مصوبات و خلاصه‌ای از مذاکرات جلسات خود را به دفتر رهبری ارسال می‌نماید.
۲- ستادهای راهبری و شوراهای تخصصی شورای عالی انقلاب فرهنگی، برای تمرکز بر وظایف مهم آن شورا، در ذیل آن تشکیل می‌شوند. این نهادها نیز ماهیت شورایی دارند و متشکل از برخی از اعضای شورا و سایر ذی‌نفعان مربوطه هستند؛ مثلاً ستاد راهبری نقشه مهندسی فرهنگی کشور، ستاد راهبری نقشه جامع علمی کشور، شورای تحول در علوم انسانی، شورای اسلامی شدن دانشگاه‌ها و… . این شوراها معمولاً با ریاست افراد سرشناس آن حوزه خاص اداره می‌شوند.

۳- شورای اسلامی شدن دانشگاه‌ها: این شورا یکی از شوراهای تخصصی ذیل شورای عالی انقلاب فرهنگی است که با هدف تمرکز بر سیاست‌گذاری بر دانشگاه‌ها و مراکز آموزشی در حدود ۲۰ سال پیش تأسیس شده است. این شورا باید بر اساس مصوبه مربوط به تشکیل آن، به شورای عالی انقلاب فرهنگی پاسخگو باشد. رئیس این شورا، وزیر علوم، تحقیقات و فناوری بوده و دبیر آن توسط ریاست نهاد مقام معظم رهبری در دانشگاه‌ها نصب می‌شود. بودجه و امکانات این شورا نیز توسط همین نهاد و دبیرخانه شورا تأمین می‌شود.

پرسش‌هایی برای بحث:

۱- در هر یک از سه مورد فوق بحث کنید که کدام آسیب‌های بیان شده در بولت‌های فوق مشاهده می‌شود؟

۲- در هر مورد، برای رفع آسیب‌ها، چه پیشنهادی دارید؟

۳- ساختار شورای فرهنگ عمومی را با توجه به نکات فوق نقد کنید.

کاستی‌های بوروکراسی

تا اینجا در مثال‌های متعددی لزوم توجه به طراحی ساختارهای منطقی و ایجاد نظم بوروکراتیک مورد بحث قرار گرفت. ولی باید دانست که همین ایجاد ساختارهای منطقی و مطلوب، کار ساده‌ای نیست. ساختارهای ناکارآمد در نظام دولتی ما، در بسیاری از مواقع نه تنها تسهیل‌گر امور نیستند، بلکه خود، تبدیل به موانعی بر سر راه کارکنان و خدمت‌گیرندگان برای رسیدن به اهداف سازمان می‌شوند. در بسیاری از مواقع نیز نبود ساختارها و ضوابط یا وجود اشکالات منطقی در آنها، موجب سوءاستفاده افرادی شده است. به وفور در سازمان‌های بخش عمومی مشاهده کرده‌ایم که اگر بخواهیم کاری را از مجرای قانونی به انجام برسانیم، کارها بسیار مشکل (و گاه ناممکن!) می‌شوند. در برخی از موارد، اجرای انتظارات مدیران با ساختارها و ضوابط در تناقض است و گاه خودِ ساختارها با هم! در این شرایط، خودِ ساختارها، باعث سرپیچی، دروغ، فساد، بی‌عدالتی و… می‌شوند.

در شرایطی که ساختارها تا حد بالایی کارآمد بوده (که این کارآمدی حاصل تکوین و بهبود تدریجی، مستمر و بلندمدت است، نه طراحی و تصمیم یک شبه متخصصان) و با اهداف، ارزش‌ها، فرهنگ و سایر اقتضائات بومی سازگاری داشته باشد، تأکید بر آنها، بسیار خوب و ممدوح است و مجازات متخلفان امری لازم؛ در غیر این صورت، مدیران سازمان‌ها باید همیشه به دنبال بهبود ساختارها و یافتن اشکالات آن باشند و با بازخورد گرفتن از پایین سازمان و خدمت‌گیرندگان آن، برای بهبود آنها بکوشند. آنچه باید در بالاترین درجه اهمیت قرار گیرد، انجام کار و حل مسئله‌های واقعی و رفع نیازهای مردم است، نه خودِ ساختارها.

از سوی دیگر، در بسیاری از سازمان‌های بخش عمومی، گاه تنگناها و محدودیت‌های ساختاری در مسائل مختلف (مالی، جذب نیروی انسانی، حقوق و دستمزد، ارتقا و…) توسط مدیران، به بهانه‌های مختلف یا به‌طور سلیقه‌ای نقض می‌شود، ولی در مورد برخی دیگر، آن ساختارهای دست‌وپاگیر به سخت‌گیرانه‌ترین نحو اعمال می‌شود که این خود، نه تنها مانع انجام کارهاست، بلکه احساس بی‌عدالت و نارضایتی را به دنبال خواهد داشت. لبّ کلام اینکه با وجود ساختارهای ناکارآمد، تأکید بیش از حد بر ساختارسازی در اداره جامعه، آسیب‌زا خواهد بود.


نگاه دقیق‌تر
گزارش زیر را که توسط مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی تهیه شده است، مرور کنید. این گزارش، خلاصه‌ای است از کتاب «برنامه‌ریزی در ایران» نوشته مک لئود، از مشاورین اقتصادی دانشگاه هاروارد که در سال‌های ۱۳۳۷ تا ۱۳۴۴، ساختار نظام اداری را در ایران از نزدیک مشاهده کرده و نکاتی را پیرامون آن نگاشته است:

http://rc.majlis.ir/fa/report/download/854973

پس از مرور اجمالی این سند، پیرامون پرسش‌های زیر بحث کنید:

۱- از نظر مؤلفان، ریشه اصلی مشکلات ایران چه بوده است؟

۲- مک لئود به چه مشکلاتی در نظام اداری ایران (با محوریت موضوع اقتصاد و سازمان برنامه) اشاره می‌کند؟

۳- سازمان برنامه به عنوان نهاد اصلی سیاست‌گذار در این گزارش، به چه آسیب‌های ساختاری دچار بود؟ چرا سیاست‌های آن به خوبی به اجرا نمی‌رسید؟

۴- به نظر شما چقدر مسائلی که در این گزارش به آن اشاره شد، همچنان گریبان‌گیر ساختارهای سیاست‌گذاری در ایران است؟

۵- به نظر شما چقدر مشکلات سیاست‌گذاری در کشور ما، از طریق اصلاح نظام اداری قابل حل است؟

باید دانست که ساختارسازی و طراحی سازوکارها و ضوابط، تنها ابزار مدیر برای مدیریت نیست و باید از تمامی ابزارها به‌صورت متوازن بهره گرفت. متأسفانه نوعی نگاه آرمانی در پیاده‌سازی بوروکراسی در ذهن مدیران سازمان‌های بخش عمومی مشاهده می‌شود. این مدیران، اصلی‌ترین مؤلفه تغییر و بهبود سازمانی را  بهبود این ساختارها می‌دانند؛ مثلاً راه‌حل اصلی مشکلات سازمان را در تعریف مشاغل، نظارت بر افراد و نحوه گزارش‌گیری از آن‌ها، مشخص شدن فرمول‌های دستمزد و پاداش و جرایم و مواردی از این قبیل می‌دانند؛ گویی انسان، ماشینی است که باید مدیر برای آن برنامه‌ریزی کند و بر حسن اجرای آن برنامه نظارت کند.[۳۱] می‌توان به‌طور اجمال، نقدهای زیر را به این رویکرد وارد دانست[۳۲]:

  • کاهش چابکی و سرعت عمل سازمان، یکی از نتایجی است که به‌طور کلاسیک به‌عنوان نتیجه بوروکراسی از آن یاد می‌شود. در حالت افراطیِ بوروکراسی، تصمیم‌گیری و نیز تغییر متناسب با شرایط، مشکل می‌شود، چرا که برای هر تغییر، باید ساختارها را تغییر داد. بوروکراسی، چون می‌خواهد حالت کلی ارائه کند، ممکن است بسیاری از حالات خاص و استثنائات را در نظر نگیرد؛ لذا نوعی ساده‌سازی ناشایست از شرایط پیچیده بیرونی است.
  • در حالت ایده‌آل بوروکراسی، اختیارات و وظایف افراد، در قالب‌های سختی قرار می‌گیرد و حتی گاه در شرایطی که فرد، راه ساده‌ای برای انجام یک کار سراغ دارد، باید مسیر از پیش‌تعیین‌شده را انتخاب کند، هر چند مسیری طولانی باشد. گاه ساختارهای بوروکراتیک که برای رسیدن به هدفی طراحی شده بودند، خود تبدیل به هدف می‌شوند و در شرایطی با هدف تزاحم می‌کنند!
  • ساختارهای بوروکراتیک، حتی آنها که دست و پا گیرند و موانعی را بر سر راه کارکردهای اصلی سازمان ایجاد کرده‌اند، معمولاً بی‌دلیل ایجاد نشده‌اند و واکنشی بوده‌اند به حل مشکلات و بستن شکاف‌هایی که سودجویان از آنها سوء استفاده می‌کرده‌اند. منتها یک آسیب این ساختارها و سازوکارها این است که بدترین آدم‌ها را در نظر می‌گیرند و بر اساس آنها سخت‌ترین شرایط را حاکم می‌کنند و تر و خشک با هم می‌سوزد. در نتیجه هر خلافی که انجام می‌گیرد، شرایط برای همه سخت‌تر می‌شود.
  • منطق انسان، از اساس با منطق ماشین متفاوت است. نمی‌توان انسان‌ها را با ساختارهای رسمی به بند کشید و به سادگی جهت داد؛ لذا حاکم کردن بوروکراسی، بسیار سخت‌تر از طراحی آن است.

می‌بینیم که حتی اگر سازمان‌های ما به ایده‌آل خود (ساختارهای منطقی و دقیق که الان با آن فاصله زیادی هم دارند) دست یابند، باز با مشکلات جدیدی روبرو خواهند شد؛ لذا باید به رویکردهای جدیدتر و انسان‌محورتر روی آورد که مبتنی بر یادگیری، نفوذ، ارزش‌ها، شایستگی‌ها، ارتباطات، تیم‌های کاری و… هستند[۳۳]. از طرف دیگر، در شرایط کشور ما که بوروکراسی از ایده‌آل خود فاصله زیادی دارد و در بسیاری از مواقع، قواعد سیاسی بر بوروکراسی نیز حاکم است، بوروکراسی کژکارکردهای اساسی‌تری نیز می‌یابد و می‌تواند خود، به وسیله‌ای برای سودجویی و سازمان‌یافتگیِ فساد و منفعت‌طلبی تبدیل شود. در این شرایط، تأکید بیش از حد بر استفاده از ابزارهای ساختاری در سیاست‌گذاری عمومی، توصیه نمی‌شود.

 

آیا شما در مورد مطالب این یادداشت، تجربه سیاستی دیگری (در داخل یا خارج از کشور) را سراغ دارید؟ درصورت تمایل، این تجربه‎ها را در قسمت دیدگاه‎ با ما در میان بگذارید تا با نام خودتان منتشر شود.


[۱] کتاب پنجمین فرمان، ترجمه حافظ کمال هدایت

[۲] Structuration theory

[۳] بیش از بیست شورای عالی در کشور داریم که همگی وظیفه سیاست‌گذاری و ماهیت میان‌دستگاهی دارند.

[۴] حتی در برخی از موارد مشاهده می‌شود که اعضای یک شورا، خود، از آن شورا انتقاد می‌کنند و در واقعاً بیشتر مدعی هستند تا پاسخگو! باید برای شوراهای عالی، مانند سایر نهادهای بخش عمومی، ساختارهای مشخص پاسخگویی و انگیزشی تهیه نمود. این شوراها باید دارای رئیس و سخنگو باشند و با شاخص‌های کاملاً مشخصی عملکردشان سنجیده شود. همچنین از مشوق‌های بودجه‌ای می‌توان برای انگیزش بیشتر و منوط کردن تخصیص منابع به عملکرد آنها استفاده نمود. یک معضل دیگر این است که گاه اصلاً معلوم نیست که باید شورا به چه کسی پاسخگو باشد! در برخی از مواقع، شورا باید به شورایی دیگر پاسخگو باشد، حال آن که در شورای دوم، هیچ روالی برای پاسخگو نمودن شورای اول وجود ندارد.

[۵] منابع:

  • الهام، غلامحسین ومیرمحمدی میبدی،سیدمصطفی. (۱۳۹۲). بررسی تداخل مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی با مصوبات مجلس شورای اسلامی، دولت و مجمع تشخیص مصلحت نظام. پژوهشنامه حقوق اسلامی,صص ۱۵۵-۱۷۹.
  • هدایت نیا گنجی، فرج الله. (۱۳۸۱). جایگاه حقوقی شورای عالی انقلاب فرهنگی و مصوبات آن. دوماهنامه رواق اندیشه، خرداد و تیر ۱۳۸۱، صص ۷۰-۵۳.
  • شورای عالی انقلاب فرهنگی (۲۱/۰۵/۱۳۹۶). توسط معاون پژوهشی شورای نگهبان عنوان شد: کلیه مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی لازم الاجراء هستند. شورای عالی انقلاب فرهنگی: http://www.sccr.ir/Pages/?current=news
  • متنی نژاد، صادق. (۲۲/۰۶/۱۳۹۶). بررسی جایگاه قانونی و نقش و اهمیت دستگاههای نظارتی قوای سهگانه درجمهوری اسلامی ایران. سایت حقوق: http://hoghoogh.com.online.fr/nezaratbardoolat.htm

همچنین از راهنمایی‎های آقایان سجاد حکیمی و محمود ابراهیمی که نقش بسزایی در تهیه این اثر داشته‎اند، صمیمانه تقدیر می‎شود.

[۶] اعضای حقوقی شورا عبارتند از: رئیس جمهور (به‎عنوان رئیس شورای عالی)، رؤسای قوه قضائیه و مقننه، وزرای علوم، فرهنگ، بهداشت، آموزش و پرورش و ورزش و جوانان، رئیس سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی کشور، معاون علمی و فناوری ریاست جمهوری، رؤسای کمیسیون‎های فرهنگی، آموزش و بهداشت مجلس شورای اسلامی، رئیس سازمان تبلیغات اسلامی، رئیس سازمان صدا و سیما، رئیس نهاد نمایندگی مقام معظم رهبری در دانشگاه‌ها، رئیس شورای فرهنگی و اجتماعی زنان و خانواده،‌ رئیس جهاد دانشگاهی و رئیس سازمان فرهنگ و ارتباطات اسلامی

[۷] اعضای حقیقی شامل حدود ۲۱ نفر از اندیشمندان و صاحب‌نظران کشور در حوزه‎های مرتبط با وظایف شورای عالی است که در دوره‎های زمانی معین (هر چهار سال یکبار) توسط مقام معظم رهبری تعیین می‎شوند.

[۸] در  این دسته از مصوبات، سیاست‎ها و خط مشی‎های کلی نظام در خصوص علم و فرهنگ تعیین می‎گردد.

[۹] در این‌گونه مصوّبات، شورا فرایندی را برای انجام یک کار، طراحی نموده و دیگران را ملزم به انجام کار از این طریق می‌کند.

[۱۰] در این نوع مصوّبات، شورا به منظور حل یک مشکل، اقدام به تأسیس یک سازمان برای انجام وظیفه‌ای مشخص کرده است.

[۱۱] در اینگونه مصوبات، شورا تصمیماتی موردی در خصوص موارد خاص نظیر تفویض اختیار یا مأموریت به یک سازمان و… اتخاذ می‎نماید.

[۱۲] در اینگونه مصوبات، شورا افرادی را جهت تصدی ریاست یا عضویت دانشگاه‎ها و سایر نهادها برمی‎گزیند.

[۱۳] به‎عنوان نمونه، برخی موضوعات مصوبات عبارتند از: سوادآموزی، فرهنگ اقامه نماز، تعالی و تحکیم خانواده، فرهنگ عفاف، سنجش افکار عمومی، مشارکت زنان در اجتماع، توزیع محصولات مختلف سمعی و بصری و نمایشی خارجی و داخلی، رصد فرهنگی، توسعه فناوری‎های پیشرو، ارتقاء هیأت علمی مراکز آموزش عالی، اصلاح الگوی مصرف، نقشه جامع علمی کشور، سند مهندسی فرهنگی، دانشکاه اسلامی، تحول در علوم انسانی، تحول در آموزش و پرورش، مدیریت دانشگاه و مراکز آموزش عالی، نخبگان و استعدادهای درخشان کشور، پیوست فرهنگی طرح‎های کلان و ملی، حوزه فرهنگی ورزش کشور، بهبود جایگاه زبان فارسی، حوزه فرهنگی مطبوعات، سیاست‎های هنرهای نمایشی، اوقات فراغت، ضوابط نشر، سیاستهای نام‎گذاری اماکن عمومی و مؤسسات، تهاجم فرهنگی،‌ اشتغال هنرمندان، اساسنامه فرهنگستانها، دانشگاه‎ها و مراکز آموزش عالی،‌ آمایش آموزش عالی، گزینش داوطلبان دانشگاه‎ها،‌ آیین‎نامه تأسیس مؤسسات آموزش عالی، مدیریت و ساماندهی پژوهش در کشور، مدیریت دانشگاهها و مراکز آموزش عالی، نام‎گذاری روزهای خاص، ساماندهی تشکل‎های دانشجویی، نظارت بر علایم و نشانه‎ها و تصاویر روی البسه و لوازم التحریر و کالاها،‌ ضوابط تأسیس آموزشگاه‎های آزاد، آیین‎نامه جایزه‎ها و جشنواره‏های ادبی و علمی، تعیین سهمیه ویژه مناطق محروم در دانشگاه‎ها، بازبینی کتب ودروس دانشگاهی، نام‎گذاری دانشگاه‎ها و مراکز آموزش عالی، اعزام و بورس دانشجو به خارج، ….

[۱۴] . اصل ۵ : «در زمان‏ غیبت‏ حضرت‏ ولی‏­عصر“عجل‏ الله‏ تعالی‏ فرجه‏” در جمهوری اسلامی‏ ایران، ولایت‏ امر و امامت‏ امت‏ بر عهده‏ فقیه‏ عادل‏ و باتقوی‏، آگاه‏ به‏ زمان‏، شجاع‏، مدیر و مدبر است‏ که‏ طبق‏ اصل‏ یکصد و هفتم‏ عهده‏ دار آن‏ می‏ گردد.»

[۱۵] . ‎‎اصل۵۷: «قوای‏ حاکم‏ در جمهوری اسلامی‏ ایران‏ عبارتند از: قوه مقننه‏، قوه‏ مجریه‏ و قوه‏ قضائیه‏ که‏ زیر نظر ولایت‏ مطلقه‏ امر و امامت‏ امت‏ بر طبق‏ اصول‏ آینده‏ این‏ قانون‏ اعمال‏ می‏ گردند. این‏ قوا مستقل‏ از یکدیگرند.»

[۱۶] . اصل ۱۰۷: «… رهبر منتخب‏ خبرگان‏، ولایت‏ امر و همه‏ مسئولیت‏های‏ ناشی‏ از آن‏ را بر عهده‏ خواهد داشت …»

[۱۷] . بند یک و دو اصل ۱۱۰:  وظایف‏ و اختیارات‏ رهبر: ۱- تعیین‏ سیاست­ها کلی‏ نظام‏ جمهوری‏ اسلامی‏ ایران‏ پس‏ از مشورت‏ با مجمع تشخیص‏ مصلحت‏ نظام‏. ۲- نظارت‏ بر حسن‏ اجرای‏ سیاست­های‏ کلی‏ نظام …

[۱۸]  اطلاق اصول ۵ و ۱۰۷ به ولی فقیه چنین اجازه‎ای را می‎دهد مطابق با مصالح کشور و تحت نظارت مجلس خبرگان رهبری، احکام و فرامین مقتضی را صادر نماید.

[۱۹] همچون سیاست‎های پیشنهادی مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام، که تنها در صورت تأیید و ابلاغ رهبری، سیاست‎های کلان جمهوری اسلامی نامیده می‎شوند و در غیراین صورت، صرفاً سیاست‎های توصیه‎ای و ارشادی محسوب می‏شوند.

[۲۰] اگر مصوبه ای از مصوبات شورای عالی به دلیل اهمیت ویژه آن، به تایید مقام رهبری برسد، در این صورت، این مصوبه در دسته فرامین رهبری و احکام حکومتی قرار می گیرد و به همین دلیل از جهت سلسله مراتب، از قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی بالاتر خواهد بود . مقام رهبری بر اساس قانون اساسی، شخص اول مملکت است و فرامین او نیز بر مصوبات مجلس شورای اسلامی برتری دارد . حکم حاکم اسلامی، حکم شرعی محسوب می گردد  که اعتبار هر مصوبه ای منوط به عدم مغایرت با آن است.

[۲۱] مانند تأیید رؤسای دانشگاه‌‌‌‌ها و فرهنگستان‌‌‌‌ها

[۲۲] پاسخ امام خمینی (ره) به سؤال رئیس وقت شورا درباره ماهیت قانونی دادن به مصوبات این نهاد (صحیفه امام، ج۱۹، ص۱۷۱)

[۲۳] این بیان با تلقی شورای عالی از مصوبات این نهاد نیز سازگاری دارد . شورای عالی در هشتاد و هشتمین جلسه خود (۱۵/۷/۱۳۶۵) مقرر داشته است: «باید به دولت رسما و کتبا اطلاع داده شود که مصوبات شورای عالی در حکم قانون است .».

[۲۴] البته اگر همین مصوبات به تأیید و امضای رهبری برسند، در دسته فرامین رهبری و احکام حکومتی قرار گرفته و به همین دلیل از جهت سلسله مراتب، از قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی بالاتر خواهند بود.

[۲۵] این مصوبه، آخرین بازنگری شورا درخصوص به مأموریت‎هایش است که درآن چنین تصریح شده:

شورایعالی انقلاب فرهنگی به عنوان مرجع عالی سیاستگذاری، تعیین خط مشی، تصمیم‏گیری و هماهنگی و هدایت امور فرهنگی، آموزشی و پژوهشی کشور در چارچوب سیاستهای کلی نظام محسوب می‏شود و تصمیمات و مصوبات آن لازم‏الاجرا و در حکم قانون است.

در این مصوبه، حدود ۱۴ وظیفه برشمرده شده که برای تحقق برخی از آنها نیاز به تدوین سیاست کلان، برای برخی دیگر نیاز به تدوین قانون و برای شقه‏ای دیگر نیز نیاز به تنظیم آیین‎نامه و اساسنامه است که برای هرکدام، مواردی از وظایف شورا ذکر می‎شود:

  • وظایفی از جنس تدوین سیاست کلی: تدوین اصول سیاست فرهنگی نظام جمهوری اسلامی ایران؛ تعیین اهداف و خط مشی‏های آموزشی، پژوهشی، فرهنگی و اجتماعی کشور؛ تهیه و تدوین مبانی و شاخصهای دانشگاه متناسب با نظام اسلامی و طراحی راه کارهای تحقق آن؛ سیاستگذاری تدوین کتب درسی و تعیین ضوابط نشر کتاب و تولیدات هنری و فرهنگی؛ …
  • وظایفی از جنس تدوین قانون: تهیه و تصویب برنامه‏ها و طرحهای همکاری حوزه و دانشگاه در زمینه‏های علمی، آموزشی و پژوهشی؛ تصویب ضوابط کلی گزینش مدیران، استادان، معلمان و دانشجویان دانشگاهها و مراکز تحقیقاتی و فرهنگی و مدارس کشور؛ تصویب ضوابط تاسیس موسسات و مراکز علمی، فرهنگی، تحقیقاتی، فرهنگستانها، دانشگاهها و مراکز آموزش‏عالی؛ …
  • وظایفی از جنس تدوین آیین‎نامه و اساسنامه و…: تصویب اساسنامه هریک از موسسات و مراکز علمی، فرهنگی، تحقیقاتی، فرهنگستانها، دانشگاهها و مراکز آموزش‏عالی و تجدیدنظر در اساسنامه‏های موسسات مشابه عنداللزوم، تعیین مرجع برای گزینش برای گزینش مدیران، استادان، معلمان و دانشجویان دانشگاهها و مراکز تحقیقاتی و فرهنگی و مدارس کشور؛ تعیین مرجع برای طرح، تدوین و تصویب برنامه‏های فرهنگی، پژوهشی، آموزشی، علمی و تحقیقاتی؛ …

[۲۶] همانطور که ذکر شد، مصوبات شورا سطوح متنوعی از سیاست‎گذاری (سیاست کلان، قانون، آیین‎نامه و…) را دربرمی‎گیرد. از آنجاکه رویه‎های نظارتی برهرکدام از این سطوح متفاوت است، باید در ابتدا شفاف شود که از لحاظ حقوقی، شورا در کدام‌یک از سطوح می‎تواند سیاست‎گذاری کند، تا برآن اساس بتوان سازوکارهای نظارتی مقتضی با آنها را طراحی کرد.

[۲۷] طبق اصل ۱۳۳ قانون اساسی، دولت در صـورت اجـرای‌ نـاقص‌ یا عدم اجرای قوانین و یا‌ عدم اجرای قوانین مصوب مجلس باید پاسخگو باشد و نمایندگان مـی‌توانند از طـرق قـانونی که به آنها پرداخته می‌شود دولت را مورد پرسش قرار‌ دهند.

[۲۸] دیوان عدالت اداری تلاش مینماید تا از آئین‌نامه‌ها، تصویبنامه و بخشنامه‌های خلاف قوانین عادی جلوگیری نماید و متعاقب شکایت اشخاص از طریق هیات عمومی دیوان عدالت اداری آنها را ابطال می‌نماید.

[۲۹] تصویب‎نامه ها و آئین‌نامه‌های دولت و مصوبات کمیسیونهای مذکور در اصل ۱۳۸ ضمن ابلاغ برای اجراء به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی (و به این هیأت) میرسد تا در صورتی که آنها رابرخلاف قوانین بیابد «با ذکر دلیل» برای تجدیدنظر به هیات وزیران بفرستد.

[۳۰] شورای عالی انقلاب فرهنگی مبتنی بر مصوبه جلسه مورخ ۱۷/۲/۱۳۶۴ در تعیین «آیین‌نامه‌ نظارت‌ بر اجرای‌ کلیه‌ مصوبات‌ شورای عالی»، یک رکن فرعی به نام هیأت نظارت و بازرسی تشکیل داد که وظیفه‌اش نظارت بر اجرای مصوبات شورای عالی است و به بازرسی از اجرایی شدن مصوبات شورا در قوه مجریه می‌پردازد. براساس این آیین‎نامه، خود هیأت نظارت بدون تصویب شورای عالی نیز می‌تواند رأساً و با موافقت وزیر مربوط به بازرسی از اجرای مصوبات خود در آن دستگاه بپردازد. اما در نهایت این هیأت گزارش خود را به شورای عالی تقدیم می‌کند.

[۳۱] این نوع نگاه عقلانی (rational) به انسان، در یادداشت‌های اول نیز مورد نقد قرار گرفت. با این تفاوت که آنجا در سطح جامعه (شهروندان) بحث کردیم و اینجا در سطح سازمان.

[۳۲] این نقدها بعضاً به‌صورت کلاسیک به نظریه بوروکراسی وارد شده‌اند؛ مثلاً نگاه کنید به: آرای رابرت مرتون، فلیپ سلزنیک، آلوین گولدنر و ویکتور تامسون.

[۳۳] هر کدام از این مفاهیم، ادبیات گسترده‌ای را به دنبال دارند. اما در اینجا فقط در پی آن هستیم که زاویه نگاه برخی از مدیران را تغییر دهیم و نشان دهیم تنها اندیشیدن به ساختارهای رسمی کلید حل تمامی مشکلات نیست. در یادداشتی دیگر به این رویکردهای غیرساختاری خواهیم پرداخت.

یک دیدگاه در “نگاهی به ساختارهای رسمی در سیاست‌گذاری عمومی

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *